Mois : février 2021

es PLU ou documents en tenant lieu prévoient désormais quasi-systématiquement sur certaines parties de leur territoire des servitudes de mixité sociale (art. L. 151-15 C. urb.), lesquelles conditionnent l’obtention d’autorisations d’urbanisme (PC ou DP) à la réalisation d’un pourcentage de « logements sociaux » mais sans pour autant toujours donner de définition précise de cette catégorie.
Outil trop souvent oublié dans le cadre de cette obligation, le conventionnement ANAH permet pourtant d’y satisfaire.

L’OBLIGATION DE CRÉATION DE LOGEMENTS SOCIAUX

La loi SRU

La loi dite « SRU » du 13 décembre 2000 a institué, pour les villes appartenant à certains territoires, des objectifs à atteindre concernant l’offre de logements sociaux afin de favoriser la mixité sociale et d’assurer une répartition du parc social sur l’intégralité du territoire.

Son article 55 a ainsi instauré un quota de 20% de logements sociaux, porté à 25% pour les villes se situant en zone tendue (loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013).

Un décret (décret n° 2019-1577 du 30 décembre 2019) a pour mention fixé la liste des communes exemptées de l’application de ces dispositions (codifiées à l’article L. 302-5 et s. du Code de la construction et de l’habitation et précisées par l’article R. 302-14 du même code). 

Les dispositions du PLU

L’article L. 151-15 du code de l’urbanisme permet aux auteurs du PLU d’imposer, en cas de réalisation d’un programme de logement, « un pourcentage (…) affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ». 

Cette habilitation étant large, les PLU fixent plus ou moins précisément les catégories auxquelles doit être affectée cette quotité de logements. En effet, il peut être directement renvoyé aux catégories de logements conventionnés énumérées par le code de la construction et de l’habitation (LLS, PSLA, logements intermédiaires etc.) ou à la catégorie lato sensu des « logements sociaux », le cas échéant sur renvoi de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation.

Nb : lorsqu’il existe, le PLH ou le volet habitat du PLUi est censé définir assez précisément les typologies des logements aidés.

LE CONVENTIONNEMENT ANAH

Un outil éligible SRU et, le cas échéant, PLU

Les logements conventionnés avec l’ANAH peuvent être décomptés dans le cadre du calcul des quotas dits « SRU » (art. L. 831-1 du CCH sur renvoi de l’art. L. 302-5 du même code, qui renvoie lui-même aux « logements à usage locatif appartenant à d’autres bailleurs {i.e. bailleurs privés}, à condition que ceux-ci s’engagent à respecter les obligations précisées par des conventions régies par la section 3 du chapitre Ier du titre II du livre III » soit les articles L. 321-8 à L. 321-12 du CCH).

Ne sont ainsi concernés que les conventionnements applicables au secteur locatif social (convention à loyer social ou très social conclue en application des articles L. 321-8 et D. 321-23 du CCH), à l’exclusion donc des conventionnements applicables au secteur locatif intermédiaire (convention à loyer intermédiaire conclue en application des articles L. 321-4 et D. 321-23 du CCH).

Ces conventionnements pourraient satisfaire mutatis mutandis aux exigences du PLU dès lors qu’il y serait notamment fait renvoi à l’article L. 302-5 précité du CCH.

Modalités de fonctionnement

La conclusion d’un conventionnement ANAH « social » ou « très social » implique le respect de plafonds de loyer par m2 différenciés selon la zone au sein de laquelle se trouve le logement, allant de 7,20 € en zone C à 12,19 € en zone A bis pour le conventionnement social et de respectivement 5,59 € à 9,49 € pour le conventionnement très social.

De même, des plafonds de ressources sont applicables selon la composition du ménage (nombre de personnes le composant), d’une part, et l’emplacement du logement (Paris et communes limitrophes, Île de France hors Paris et communes limitrophes, et autres régions), d’autre part.

Enfin, et sauf cas d’exclusion (cf. encart), un abattement fiscal peut être appliqué au montant brut des loyers perçus dans le cadre de ce conventionnement d’un montant de 70% en zone A bis, A et B1 et 50% en zone B2. Aucun abattement n’est en revanche applicable en zone C.

Une éligibilité SRU confirmée

Réponse ministérielle Quentin n° 6133 du 18/06/2019 (JOAN p. 5584) : « (les) communes ont la possibilité de recourir (…) au conventionnement du parc privé existant via l’agence nationale de l’habitat (Anah) (…). S’agissant enfin des logements sociaux entrant dans le décompte SRU, le Gouvernement rappelle qu’il est attaché à ce que le cœur de ce décompte soit constitué de logements locatifs sociaux pérennes, offrant dans la durée, au travers du conventionnement à l’aide personnalisée au logement (APL), toutes les garanties nécessaires à l’application d’un loyer bas adapté aux capacités contributives des ménages locataires sous plafond de ressources ».

Nota Bene

L’abattement fiscal sur les loyers bruts, applicable aux logements conventionnés avec l’ANAH, est applicable en cas de réalisation d’une opération sous le bénéfice du régime de droit commun des déficits fonciers ou bénéficiant de l’avantage fiscal « Malraux », mais est exclusif des opérations réalisées sous le bénéfice du régime de faveur applicable aux monuments historiques ou bénéficiant de l’avantage fiscal « Pinel ».

L’article L. 103-2 du code de l’urbanisme impose à certains projets de construction ou d’aménagement une concertation obligatoire préalablement au dépôt de la demande de permis de construire ou d’aménager. En particulier, l’alinéa 3 de cet article prévoit que les projets qui sont susceptibles de modifier substantiellement le cadre de vie des habitants doivent faire l’objet d’une concertation préalable, notamment en raison de leurs incidences sur l’environnement et/ou l’activité économique. Le respect de cette obligation de concertation préalable est primordial : à défaut, le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme sera incomplet, emportant un risque de demande de pièces (et donc, d’allongement des délais d’instruction), de refus, voire d’annulation contentieuse. En outre et depuis 2014, le code de l’urbanisme a ouvert la possibilité de soumettre d’autres projets à la procédure de concertation préalable, de manière plus ou moins facultative, de sorte que les autorisations d’urbanisme qui doivent en justifier sont plus nombreuses.

I. L’ARTICLE L. 103-2 AL. 3 DU CODE DE L’URBANISME PRÉVOIT LES CAS DANS LESQUELS LA CONCERTATION PRÉALABLE EST OBLIGATOIRE

Cas où le recours à la procédure de concertation préalable est obligatoire

L’article L. 103-2 al. 3. du C. Urb. impose d’associer les habitants, les associations locales ou toutes autres personnes concernées à l’élaboration de certains projets d’aménagement et de construction « ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ». 

Afin de préciser le champ d’application de la concertation préalable, l’article R. 103-1 du C. Urb. énumère limitativement les projets qui doivent obligatoirement y être soumis. Huit hypothèses sont limitativement identifiées, parmi lesquelles la transformation d’une voie existante en aire piétonne d’une superficie supérieure à 3000 m2 par exemple. 

Dans le cas où l’opération apparaît soumise à la procédure de concertation préalable, le demandeur d’autorisation d’urbanisme doit joindre au dossier déposé, en application de l’article R. 431-16 m) du C. Urb., le bilan de la concertation transmis par l’autorité compétente ainsi qu’un document expliquant les suites données à ce bilan.

Ce cadre restrictif apparaît donc permettre la sécurité juridique des opérations qui « entrent » ou « sortent » du champ d’application de l’article R. 103-1 du C. Urb. précité, ce qui n’empêche pas que la jurisprudence a été amenée à se prononcer sur l’appréciation de ces dispositions.

Le contrôle rigoureux du juge quant à l’obligation de recourir à la concertation

Le juge administratif contrôle in concreto la nécessité d’organiser une concertation préalable à la demande de permis et apprécie notamment l’ampleur de l’opération à l’échelle de la commune en prenant en compte les éléments suivants :

• l’implantation du projet dans un secteur urbanisé de la commune (CE, 17 juin 1998, n° 181084) ; 
• l’importance et la nature du projet (TA de Montpellier, 4 décembre 2014, n° 1201031) ;
• l’emprise au sol du projet (CE, 20 décembre 2000, n° 210219) ; 
• la taille et la densité de la commune (CE, 20 décembre 2000, n° 210219) ;
• les conséquences du projet pour la commune (CAA de Marseille, 17 juin 2004, 99MA01941).

A l’appui de ces critères, le juge vérifie si le projet entre dans les hypothèses où une opération est soumise à concertation préalable obligatoire en application des articles L. 103-2 et R. 103-1 du C. Urb. 
Si le recours à la procédure de concertation préalable apparaît strictement encadré par les textes à certains types d’opérations, la loi ALUR de 2014 a ouvert la possibilité de recourir à la procédure de concertation préalable de manière spontanée et donc, facultative.

II. L’ARTICLE L. 300-2 AL. 1 ET 6 DU CODE DE L’URBANISME OUVRE LA POSSIBILITÉ DE RECOURIR SPONTANÉMENT (MAIS PAS SEULEMENT) À LA CONCERTATION PRÉALABLE

Le recours à la procédure de concertation préalable peut être facultatif…

Comme souligné dans notre bulletin du 11 avril 2016, l’article L. 300-2 al 1 du C. Urb. prévoit que les porteurs de projets peuvent, de leur propre initiative, soumettre à concertation préalable les opérations de construction ou d’aménagement qui seraient situées sur un territoire couvert par un SCoT, un PLU ou une carte communale, qui ne relèveraient pas de l’article R. 103-1 précité et qui seraient susceptibles d’avoir une incidence sur le cadre de vie. 

Dans cette hypothèse, les porteurs de projets et, le plus souvent, les collectivités concernées, estiment de leur propre chef, qu’une participation du public préalable au dépôt et à la délivrance de l’autorisation d’urbanisme apparaît nécessaire. 

Par ailleurs, ce choix permet aux projets devant faire l’objet d’une évaluation environnementale de n’être soumis qu’à une procédure de mise à disposition du public.

Bien qu’il ne faille pas obérer le caractère persuasif de l’administration dans le recours à de telles concertations « facultatives », ces dispositions apportent néanmoins une dimension spontanée à la procédure de concertation préalable et peuvent, dans certains cas, faciliter l’adhésion du public à un projet d’ampleur par sa participation et donc, sa compréhension des enjeux (1).

… sauf lorsque l’autorité administrative a décidé de l’imposer par voie réglementaire.

L’article L. 300-2 al 6 du C. Urb. prévoit que l’autorité compétente pour statuer sur une demande de permis de construire ou d’aménager peut définir parmi les projets de travaux ou d’aménagements mentionnés par cet article, ceux qui sont soumis à concertation préalable (2).

Pour les projets concernés (désignés par décision ou délibération), la concertation préalable au dépôt de l’autorisation d’urbanisme passe alors de facultative à obligatoire. 

Ce pouvoir est toutefois encadré. Le préfet, la commune ou l’EPCI compétent pour apprécier les travaux ou aménagements – autre que ceux faisant l’objet d’une concertation obligatoire – qui seront soumis à concertation préalable, doivent motiver leur décision par la prise en compte de leur importance, leur impact potentiel sur l’aménagement de la commune ou la sensibilité du lieu où ils seront implantés.

Il est donc nécessaire, lors de l’élaboration des projets de construction ou d’aménagement, de vérifier si une concertation préalable, hors les cas prévus à l’article L. 103-2 précité, doit néanmoins être réalisée au regard de la décision règlementaire adoptée par l’autorité compétente.

Exemples

Il a été jugé que sont soumis à concertation préalable les projets : 

• de construction de deux immeubles qui,  eu égard à l’augmentation de la population du quartier, à la création de nouveaux locaux commerciaux sur une surface de 770 m2 qu’il va entraîner ainsi que les changements dans les conditions de circulation des piétons et des véhicules et de stationnement qu’il va occasionner au sein de la commune du Cap d’Ail (4594 hab. en 2017), modifie de manière substantielle les conditions de vie dans le quartier (CAA de Marseille, 17 juin 2004, n° 99MA01941).
• de création, dans le cadre d’une opération de rénovation urbaine, d’une place piétonne à l’emplacement d’un ancien carrefour dans la commune de Grande-Synthe (22 966 hab. en 2017) (CAA Douai, 5 avril 2012, n° 11DA00250).

A contrario, il a été jugé que ne sont pas soumis à concertation préalable :

• la construction sur une parcelle de moins d’un hectare de 7 000 m2 de logements dans une commune moyenne dotée d’une forte densité telle que Juvisy-sur-Orge (16 667 hab. en 2017) (CE, 20 décembre 2000, n° 210219).
• la construction sur le territoire de la commune de Saint-Ouen (51 108 hab. en 2017) d’un ensemble immobilier d’une surface de plancher de 58 028 m2, alors que la commune était dotée d’un PLU (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1800461).
• la transformation partielle d’une place, à usage de parking, en aire piétonne, alors même que sa superficie était supérieure à 3000 m2 (CAA Nantes, 28 février 2020, n° 19NT00935).

Rappels

(1) En ce cas, les porteurs de projet doivent justifier des mêmes pièces que pour une concertation préalable obligatoire lors du dépôt de la demande de permis.

(2) Cet acte présente un caractère règle-mentaire et peut donc être contesté par la voie de l’exception à l’occasion d’un recours contre la décision de l’autorité compétente imposant une concertation sur son fondement. 

Le Conseil d’Etat, dans sa décision Société Denali Consulting et autres, du 28 janvier 2021 (n° 433619) tranche enfin la question du champ d’application du sursis à statuer et de la possibilité de prononcer une telle décision en cours de modification d’un plan local d’urbanisme. La jurisprudence ambivalente (bien que non fichée sur ce point) à cet égard avait semé le trouble alors qu’une interprétation littérale des textes devait conduire à exclure la possibilité pour une autorité administrative de surseoir à statuer alors qu’une simple procédure de modification était engagée. Les règles sont désormais claires : le SAS en cours d’élaboration ou de révision d’un PLU : oui (I.), le SAS en cours de modification d’un PLU : non (II.).  

I. LE SURSIS À STATUER EN COURS D’ÉLABORATION OU DE RÉVISION D’UN PLU : OUI

La possibilité ouverte de surseoir à statuer en cours d’élaboration et de révision d’un PLU

Le sursis à statuer est une mesure de sauvegarde permettant de différer la décision de l’autorité compétente sur une demande d’autorisation d’urbanisme.

Les articles L. 424-1 et L. 153-11 du code de l’urbanisme prévoient ainsi que le maire peut surseoir à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations, au cours d’une procédure d’élaboration et de révision d’un PLU à deux conditions :

• le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l’exécution du futur plan ;
• le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) a déjà eu lieu.

Cette décision ne peut excéder une durée de deux ans. A l’issue de ce délai, le pétitionnaire peut confirmer sa demande, dans un délai de 2 mois suivant l’expiration du délai. Dans cette hypothèse, l’autorité compétente peut soit prononcer un nouveau sursis d’un an maximum, fondé nécessairement sur un autre motif que celui du sursis initial, soit délivrer l’autorisation d’urbanisme dans un délai de deux mois (art. L. 424-1 C. urb.).

La condition objective de débat sur les orientations du PADD

Avant la loi n° 2017-86 Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017, l’autorité compétente pouvait surseoir à statuer dès la publication de la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision d’un PLU (art. L. 123-6 C. urb.).

Elle devait toutefois vérifier que l’état du projet était suffisamment avancé pour que la décision de sursis puisse être opposée. Ce critère soumis à interprétation a donné lieu à une jurisprudence fournie. 

Par exemple, le Conseil d’Etat a pu considérer qu’un PADD et un projet de règlement rendus publics et comportant des cartes détaillées du zonage pouvaient permettre de regarder le projet de PLU comme suffisamment avancé (CE, 30 mai 2011, n° 327769).

En fixant une limite temporelle et objective (débat sur les orientations générales du PADD), la loi n° 2017-86 a tenté d’éteindre les incertitudes pesant sur la légalité d’une décision de sursis à statuer.

Le seul débat sur les orientations du PADD, parfois prématuré, ne suffit toutefois pas à établir un projet assez consistant pour permettre de fonder un sursis à statuer (voir par ex CAA Marseille, 18 décembre 2020, n° 18MA05002).

II. LE SURSIS À STATUER EN COURS DE MODIFICATION D’UN PLU : NON

Un sort jusqu‘alors incertain pour le sursis à statuer en cas de modification d‘un PLU

La loi du 27 janvier 2017 n’avait pas éteint toutes les interrogations. 

La lecture littérale de la loi permettait de supposer que devait être de facto exclue la possibilité de surseoir à statuer lorsqu’une procédure de modification du PLU était en cours. En effet, aucun débat sur les orientations du PADD ne saurait avoir lieu dans le cadre d’une « simple » modification d’un PLU (art. L. 153-36 et suiv. C. urb.). Il en va d’ailleurs de même s’agissant de l’ancien article L. 123-6 dès lors que la modification d’un PLU n’est pas prescrite par délibération.

Toutefois, une décision Danglot de décembre 2017 avait semé le doute.

Bien que la décision n’était pas fichée sur ce point, le Conseil d’Etat avait alors considéré comme légal un sursis à statuer prononcé en cours de modification d’un PLU, eu égard à son degré d’avancement, la modification devant être approuvée dans les semaines suivant la décision de sursis à statuer (CE, 18 décembre 2017, n° 380438).

L’exclusion par le CE de la modification d’un PLU du champ d’application du sursis à statuer

Le Conseil d’Etat a mis fin à cette incertitude dans une décision mentionnée aux tables du recueil Lebon, dans laquelle il a « rectifié le tir », pour reprendre les termes du rapporteur public, par rapport à la décision Danglot précitée. 

Le Conseil d’Etat distingue ainsi la procédure de modification de la procédure d’élaboration (à laquelle peut en revanche être rattachée la procédure de révision) et exclut la première du champ d’application du sursis à statuer : 

« l’existence d’une simple procédure de modification d’un document d’urbanisme en cours n’autorisait pas le maire à faire usage de la procédure de sursis à statuer ».

Cette décision a été prise dans une affaire où l’ancien article L. 123-6 du code de l’urbanisme était applicable. Il n’est toutefois pas à douter qu’une telle solution devrait être étendue au nouvel article L. 153-11 du code de l’urbanisme, dont la lecture littérale permet tout autant d’exclure la possibilité de surseoir à statuer en cours de modification d’un PLU.

Quelques précisions

Les conclusions du rapporteur public

Selon le rapporteur public dans ses conclusions sous la décision commentée, la solution simplificatrice tendant à harmoniser le régime du sursis à statuer en cours de modification, de révision et d’élaboration d’un PLU, se serait heurtée à l’intention du législateur, à la logique des textes et à la compréhension qu’en a la doctrine :

• l’instauration d’un sursis à statuer par le législateur est justifiée par la nécessité de préserver le contenu des documents en cours d’évolution, notamment en raison de la lourdeur et la longueur des procédures, ce qui ne saurait être le cas s’agissant des modifications de PLU ;
• une lecture littérale des textes (L. 123-6 et L. 153-11 C. urb.) permet d’exclure la procédure de modification des hypothèses de sursis à statuer ;
• la doctrine administrative (Rép. Min. n° 3696, JO Sénat 19 avril 2018, p. 1920), praticienne et universitaire a analysé les textes dans le sens d’une exclusion de la modification.

Abréviations

C. urb. : code de l’urbanisme

L’article 168 de la loi de finances pour 2021 du 29 décembre 2020 (n° 2020-1721) a reconduit le dispositif Pinel jusqu’en 2024. 

Les taux de la réduction d’impôt sont cependant abaissés progressivement en 2023 et 2024 en vue d’un éventuel remplacement du dispositif. 

Par exception, certains logements continueront de bénéficier des taux actuels de la réduction d’impôt. 

DIMINUTION PROGRESSIVE DES TAUX DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT PINEL EN 2023 ET 2024

La réduction d’impôt « Pinel » est prorogée pour les acquisitions réalisées jusqu’au 31 décembre 2024, mais les taux applicables, fixés en fonction de la durée de l’engagement de location du contribuable, sont abaissés à partir de 2023 et 2024 en fonction de la date d’acquisition* :

Exemple : Pour un immeuble acquis en 2022 avec un engagement de location de 9 ans, le taux applicable sera de 18%, soit 2% par an, pour se terminer en 2031. 

Pour un immeuble acquis en 2023, le taux sera de  15%, soit environ 1,7% par an pour se terminer en 2032.

 
* Par exception, pour les logements que le contribuable fait construire, c’est la date de dépôt du permis de construire qui détermine le taux applicable. 

LES TAUX ACTUELS MAINTENUS POUR LES OPÉRATIONS LES PLUS « VERTUEUSES »

Les taux de réduction d’impôt seront maintenus à leur niveau actuel, même pour les opérations réalisées en 2023 et 2024, qui portent sur :

• des logements situés dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (liste consultable ici : sig.ville.gouv.fr/atlas/QP) ; ou
• des logements qui respectent un niveau de qualité de performance énergétique et environnementale, supérieure à la réglementation actuelle.

MAISONS INDIVIDUELLES ET BÂTIMENTS D’HABITATION COLLECTIFS

Pour rappel l’article 161 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 a supprimé la possibilité de bénéficier du dispositif Pinel pour les maisons individuelles acquises neuves ou par le biais d’un contrat de vente en l’état futur d’achèvement. L’article 169 de la loi de finances pour 2021 précise que cette disposition est également applicable aux maisons individuelles que le contribuable fait construire. 

Néanmoins il est toujours possible de bénéficier du Pinel concernant une maison individuelle mais uniquement en cas de réhabilitation, transformation ou de la réalisation de travaux conduisant à la production d’un immeuble neuf. 

A noter

Le gouvernement souhaite remplacer le dispositif Pinel par un dispositif plus efficient. Dans cette optique, il doit remettre au Parlement, avant le 30 mars 2021, un rapport proposant des nouveaux dispositifs de soutien au développement de l’offre de logements locatifs intermédiaires en favorisant une implication accrue des investisseurs institutionnels.  

Dispositif Denormandie inchangé

Les investissements relevant du dispositif « Denormandie » (acquisitions de logements faisant l’objet de travaux d’amélioration ou de transformation situés dans des communes ayant un besoin marqué de réhabilitation de l’habitat en centre-ville ou ayant conclu une convention d’opération de revitalisation du territoire) sont expressément exclus du champ d’application des présentes mesures.